Todavía no existe unificación en el manejo del vocabulario y conceptos relativos al problema de riesgos. En el marco de este Plan se adoptan los siguientes, tratando de ilustrar los alcances de cada uno de ellos:
¿Qué es amenaza?
El término amenaza (en inglés, hazard) se refiere a la probabilidad de la ocurrencia de un fenómeno natural o tecnólogico potencialmente peligroso. Generalmente se aplica a los fenómenos de ocurrencia sorpresiva, de evolución rápida y de relativa severidad (o violencia). Sin embargo, en rigor, la peligrosidad de los fenómenos naturales tiene que ser vista en relación con el grado de previsión de los elementos vulnerables y sobre todo, para las obras de infraestructura vital en plazos de tiempo relativamente largos; esto hace recomendable incluir en la categoría de amenazas también algunos fenómenos de evolución lenta (p. ej. cambios en cursos fluviales y fenómenos de erosión). Conviene, con la finalidad de orientar eficazmente las medidas de mitigación, distinguir aquellos fenómenos amenazantes que pueden ser híbridos, es decir, causados o incrementados por acción humana, como los deslizamientos y las inundaciones.
Estrictamente, ningún fenómeno es inherente a una amenaza o peligro. Aunque por profundas razones antropológicas o psicológicas algunos, como los terremotos, jamás dejarán de ser así. Este carácter se lo da nuestra percepción, y más específicamente nuestra vulnerabilidad y exposición al fenómeno.
Más allá de los fenómenos intempestivos y violentos que ponen en peligro directo las vidas humanas, un Plan como éste tiene que incluir en su enfoque, además, fenómenos que no atenten directamente contra la vida, que pueden ser producidos durante períodos largos (p. ej. clima, inversiones atmosféricas), por los efectos que éstos pueden tener sobre formas de vida modernas.
Fenómenos asociados (o efectos secundarios). Se denominan así a aquellos que son causados por otros fenómenos amenazantes (p. ej. deslizamientos inducidos por terremotos). En algunos casos estos fenómenos asociados (que generalmente dependen de condiciones locales) pueden significar mayor peligro que su fenómeno causante (las tuberías enterradas, por ejemplo, son más sensibles a desplazamientos del suelo que a las fuerzas impuestas por vibración sísmica).
Escenario de amenazas. Es una composición descriptiva de las características espacio-temporales de aquellos fenómenos más probables y relevantes en donde es más posible que ocurra un fenómeno que afecte a una comunidad, a una ciudad, o a un conjunto de sistemas vitales o de bienes y servicios.
El término exposición se refiere a un área o región, expuesta a un fenómeno amenazante, o a un elemento potencialmente sometido a él (vidas, estructuras).
Amenazas frecuentes. Los procesos y fenómenos periódicos y con lapsos de retorno cortos no son, en general, considerados como amenazas. Casi siempre las estrategias de adaptación a fenómenos estacionales, a las mareas oceánicas, a las inundaciones en llanuras o a las lluvias períodicas, son eficaces. Sin embargo, en ocasiones, la intervención humana sobre el medio ambiente físico desconoce aún estas manifestaciones tan frecuentes; como por ejemplo, cuando se obstruyen, mediante procesos de urbanización, los canales naturales de drenajes permanentes o intermitentes.
Caracterización de amenazas
Un fenómeno natural puede caracterizarse como amenaza en relación con tres variables que permiten identificarlo como peligroso:
a. Ubicación.
b. Severidad.
c. Recurrencia.
Los literales a y c caracterizan el comportamiento espacio-temporal del fenómeno, mientras que el literal b caracteriza la forma en que se manifiesta.
Cada una de estas variables básicas puede ser reducida a componentes. Esta reducción, generalmente, es necesaria para la evaluación misma de la variable, en función de responder, mediante investigaciones pertinentes, a preguntas como las siguientes:
a. Ubicación: ¿Cuáles son sus fuentes, cuáles sus extensiones, cuáles sus manifestaciones (sus áreas de ocurrencia), cuáles sus zonas de influencia?.
b. Severidad: ¿Cuáles son los tipos de efectos esperables?.
c. Recurrencia: ¿Cuáles son los lapsos de tiempo en que el fenómeno puede ocurrir, con un tamaño e intensidad definidos?.
En la realidad, ante limitaciones fundamentales (conocimiento científico) y circunstanciales (información accesible o disponible), es más o menos difícil caracterizar estas tres variables con la deseable exactitud y resolución. La más difícil de caracterizar es la recurrencia.
La ubicación se puede caracterizar mediante información y registro geológico, arqueológico e histórico, en combinación con características del ambiente físico natural tales como terrenos, topografía, drenajes, huellas de fenómenos anteriores y cercanía de fuentes de amenaza.
La severidad también puede ser evaluada mediante registros naturales y documentales, por extensión y tipo de efectos observables o por comparación con regiones similares.
Pero la recurrencia está sujeta a múltiples limitaciones. Muchos de los fenómenos ocurren en lapsos de tiempo promedio que pueden abarcar desde varias generaciones hasta miles de años, frente a los cuales el conocimiento científico todavía no puede establecer anticipaciones seguras de ocurrencia.
Gran parte del riesgo asociado a los fenómenos naturales puede atribuirse a problemas de percepción. Así como el riesgo de los fenómenos de evolución rápida (p. ej. sismos) no se percibe bien por su escasa ocurrencia, el riesgo que causan fenómenos de evolución lenta, no es percibido adecuadamente por esa característica, su lento y poco violento desarrollo. La menguada percepción de riesgos también puede deberse a negaciones individuales y colectivas que, incluso en pocos años, puede borrar de la memoria colectiva la ocurrencia de fenómenos amenazantes.
Ejemplo típico de ésto es el fenómeno El Niño, la anomalía climática global más importante conocida hasta hoy. Sólo después del "Super Niño" de 1982/1983, cuyos efectos sobre la economía del Perú fueron desastrosos (en donde su impacto es más directo), recibió la atención científica y de los medios que merecía. Aún cuando este Niño también afectó a Colombia, el fenómeno solo llegó a percibirse como grave para el país cuando su ocurrencia, en 1991/1992, lo dejó -entonces dependiente de la energía hidroeléctrica como nunca antes- sumido en una prolongada y muy costosa crisis de racionamiento eléctrico. La falta de previsión en sectores modernos y estratégicos de la economía -pesca industrial en el Perú y generación eléctrica en Colombia- causó pérdidas socio económicas de largo alcance. Colombia, otrora orgullosa de ser el primer país en la utilización de fuentes de energía "limpias" (agua), tuvo que reorientar su política energética, incorporando el diseño y construcción de importantes proyectos de generación de energía a partir de combustibles fósiles .
¿Qué es vulnerabilidad?
Este término tiene múltiples connotaciones, dependiendo si se trata de personas, de conjuntos sociales o de obras físicas. En su definición latina significa que puede ser herido o sufrir daño. Según esto, puede definirse como el grado de propensión a sufrir daño por las manifestaciones físicas de un fenómeno de orígen natural o causado por el hombre. La vulnerabilidad de una comunidad o de un bien material depende de varios factores, entre los cuales pueden destacarse los siguientes:
· Su grado de exposición a un tipo de amenaza (localizado sobre un terreno inundable o no inundable, corrientes de viento que arrastran substancias contaminantes, suelos blandos que pueden amplificar las ondas sísmicas, sobre (o aledaño) a un terreno que puede deslizarse, etc.).
· El grado de incorporación en la Cultura de la educación y de los conocimientos que permita a los pobladores reconocer las amenazas a las cuales están expuestos. Es decir, el grado de entendimiento sobre los procesos naturales y tecnológicos que pueden afectarlos, como insumo básico para prevenir y mitigar (evitar o disminuir) los efectos de los fenómenos considerados como peligrosos. Es más vulnerable una comunidad que ignora o desafía los procesos del Medio Ambiente en el cual vive, que una consciente de ellos.
· La calidad del diseño y de la construcción de las viviendas y de otras edificaciones, y de la urbanización (p. ej. la disposición de suficientes espacios libres y de vías amplias); la calidad de los servicios públicos; la calidad de los terrenos sobre los cuales se habita o se construye o la presencia o ausencia de medidas físicas adecuadas de protección.
· El grado de organización de la Sociedad y la capacidad de interacción y de diálogo entre sus diversas instituciones: las de la comunidad, las del Estado, las de las Organizaciones No Gubernamentales, las de las empresas privadas, las de los gremios y las asociaciones profesionales, etc.
· La voluntad política de los dirigentes y de quienes toman decisiones (incluyendo a las organizaciones comunitarias de base), y la capacidad de los equipos de planificación para orientar el desarrollo físico, socioeconómico y cultural, teniendo en cuenta medidas de prevención y de mitigación de riesgos.
· Las capacidades de las instituciones que prestan apoyo en las emergencias, como los sistemas locales de servicios de salud y los organismos de socorro (Cuerpo de Bomberos, Cruz Roja, Defensa Civil, etc.).
¿Qué es un desastre?
En el marco de este Plan, un desastre es un evento o conjunto de eventos, causados por la Naturaleza (terremotos, sequías, inundaciones, etc.) o por actividades humanas (incendios, accidentes de transporte, etc.), durante el cual hay pérdidas humanas y materiales tales como muertos, heridos, destrucción de bienes, interrupción de procesos socioeconómicos, etc.
¿Cuál es la escala espacio-temporal de los desastres?
Los desastres ocurren en una gama amplia de escenarios del territorio y en períodos de tiempo variables. Por ejemplo: un pequeño deslizamiento que afecta a una familia y que puede ocurrir en cosa de pocos minutos; un terremoto que afecta a una gran región, causando muchos daños y que salvo excepciones, no se percibe por más de un minuto; una inundación que dura horas, días o incluso meses, afectando a una comunidad, a una ciudad o a una extensa región; una sequía o déficit de lluvias que conduce a racionamientos de energía y que puede durar meses o años.
Todavía es común que esta palabra se utilice sólamente para aquellos fenómenos que generan muchos muertos, heridos y destrucción de bienes materiales. Esta idea parece haber surgido de las agencias y organismos internacionales especializados en el socorro y la asistencia postdesastre, para quienes se trata por ejemplo, de "una perturbación ecológica abrumadora que excede la capacidad de ajuste de la comunidad afectada y, en consecuencia, requiere de asistencia externa" (OPS-OMS, 1994). Sin embargo, una investigación reciente en varios países de América Latina, partiendo de hipótesis tales como que los pequeños y medianos desastres son cada vez más frecuentes por las condiciones crecientes de vulnerabilidad de los pobladores y que tras un gran desastre realmente existen múltiples desastres, dependiendo de cómo sean afectados los diferentes territorios municipales y las diferentes comunidades, ha recopilado y evaluado la ocurrencia de más de 25.000 en un período promedio de 15 años en 9 países de la región (OSSO - LA RED, 1996).
Lo anterior es mucho más explícito si es que se dispone de la información con mayores niveles de resolución. Esto se ilustra, a partir de revisión de periódicos locales, en las Figuras 26 hasta 29 del Capítulo 4. Pero es mucho más impactante, si es que se observa como en un lapso de 3 años (aunque no sean desastres), se han reportado más de 9.000 daños en las redes de acueducto (Fig. 31), o si se observan las 17.595 emergencias atendidas por el Cuerpo de Bomberos en Cali en un lapso de 8 años (Fig. 32). Todo esto en una ciudad que durante los últimos 4 decenios no se ha visto enfrentada a un gran desastre.
En este Plan se utiliza también el término emergencia, denotando con ello situaciones en las cuales se requieren operaciones fuera de las actividades normales, para volver a la normalidad. En este sentido, no existe un límite definido entre las emergencias y las situaciones de desastre, aunque estas últimas se diferencian porque en ellas se produjeron pérdidas directas asociadas a un evento.
¿Puede hablarse de "desastres naturales"?
No. Hay fenómenos de origen natural (amenazas), que por sí mismos no son desastres. El desastre ocurre cuando el fenómeno encuentra un núcleo social (comunidad, ciudad, región, etc.) al cual las manifestaciones físicas del fenómeno pueden hacerle daño, es decir, cuando ese núcleo es vulnerable.
¿Qué es riesgo?
El riesgo es la probabilidad de ocurrencia de efectos adversos sobre el medio natural y humano en su área de influencia. En este sentido, es una conjugación de las características de las amenazas y de las vulnerabilidades. Estrictamente, es el cálculo anticipado de pérdidas esperables (en vidas y en bienes), para un fenómeno de origen natural o tecnológico, que actúa sobre el conjunto social y sobre su infraestructura.
Riesgos primarios. Son aquellos que pueden ocurrir como efecto directo de las manifestaciones físicas de un fenómeno (licuación de suelos y consecuente destrucción de edificaciones y ruptura de tuberías; daños en equipos de control de una industria o de un sistema de línea vital; destrucción de viviendas por deslizamientos o por crecientes torrenciales de un río, etc.).
Riesgos secundarios son aquéllos que los efectos directos pueden inducir, o sea, impactos sobre la salud, sobre el hábitat, sobre el medio ambiente, sobre los costos y rentas de la operación de un sistema social productivo. El conjunto de riesgos constituye una cadena, distribuida en el espacio y en el tiempo.
¿Qué es riesgo aceptable?
Es una decisión sobre el nivel de pérdidas esperables que se asume como resultado de aceptar que ocurrirán fenómenos naturales o tecnológicos, los cuales incidirán sobre las vidas y bienes expuestos. En la toma de esta decisión para cada tipo de riesgo es óptimo que se balanceen los conocimientos disponibles sobre las amenazas (ubicación, severidad y recurrencia), y los costos de medidas preventivas y de mitigación (reducción de las vulnerabilidades).
Las decisiones sobre el riesgo aceptable son, entonces, producto de la conjugación de consideraciones y de variables técnicas, económicas, sociales y políticas en el marco de un proyecto cualquiera. En nuestro caso particular y a la escala de la ciudad, este Plan provee algunos de los anteriores insumos en la búsqueda de una optimización del futuro.
¿Qué son líneas vitales?
Se utiliza el término línea vital (del Inglés lifeline) para referirse a los sistemas y redes que proveen bienes y servicios públicos imprescindibles para las formas de vida modernas (en este Plan, los sistemas y redes de acueducto, alcantarillado, energía, hidrocarburos, transporte y comunicaciones). Por su carácter esencial se considera que el nivel de riesgo aceptable debe ser comparativamente muy bajo, es decir, todas sus componentes deben ser virtualmente invulnerables a influencias adversas probables, como por ejemplo, fenómenos naturales peligrosos. Una primera aproximación al diagnóstico y prioridades, a la escala de este Plan de caracter general, se incluye en las Figuras 15 hasta 19, 30, 31 y 39 hasta la 41, en el Capítulo 4.
¿Qué es mitigación?
El término mitigación (sinónimo de reducción) abarca todas aquellas acciones tendientes a reducir la exposición o la vulnerabilidad de una comunidad, de un elemento o de un sistema, amenazados por uno o por varios fenómenos de orígen natural o tecnológico previsibles. Las principales medidas de mitigación se conciben en el mediano y largo plazo, e incluyen tanto medidas de planificación del desarrollo (p. ej. estatutos de usos del suelo, áreas de reserva, áreas no urbanizables por amenazas, normatividad constructiva y urbanizadora, medidas de educación continuada), medidas ingenieriles tales como obras de protección, y medidas de relocalización. Éstas últimas normalmente se toman cuando la exposición a un fenómeno previsible es considerada como alta; se trata, entonces, de alejar a la población y/o a los bienes de esa exposición, para disminuir su vulnerabilidad.
¿Qué es prevención?
Prevención es el conjunto de medidas anticipadas, principalmente de corto y mediano plazo, para evitar o reducir los efectos de los desastres. Por ejemplo: preparación de organismos de socorro e instituciones públicas y privadas y de líderes de la comunidad; coordinación de los mismos; evacuación de áreas de peligro inminente; elaboración de planes de contingencia para atender escenarios previsibles de emergencias, etc.
¿Qué es atención?
Todas las acciones dirigidas a controlar los efectos de un fenómeno desastroso, desde el momento de su ocurrencia (o si ello es posible, desde el instante en que se prevee su inminencia), hasta la superación de las consecuencias más graves y básicas (atención de heridos, alojamiento provisional de damnificados, suministro de elementos de supervivencia tales como carpas, raciones de alimentación, etc.).
Estas medidas están, principalmente, a cargo de organismos como la Defensa Civil, la Cruz Roja y los Cuerpos de Bomberos, y del Sector Salud.
El énfasis en la atención y en los preparativos institucionales para emergencias por parte de este tipo de organismos ha empezado a variar en los últimos años, reorientándose hacia estrategias de prevención y de mitigación. Un ejemplo de ésto puede ilustrarse con varios hechos:
· A raíz del terremoto que afectó a la Ciudad de México en 1985, en el cual el caos fue mayúsculo y las comunidades afectadas actuaron por sí solas durante horas y días, se reconoció que en complejos urbanos, los pobladores mismos juegan un papel determinante, incluso en contra de instituciones paternalistas del Estado, de las ONGs, o de organismos internacionales (Carbó, et al, 1987).
· Después del terremoto de Loma Prieta en California (Estados Unidos, 1989), instituciones técnicas de planificación y de socorro, difundieron ampliamente un documento conjunto en el cual los conceptos de mitigación y de prevención priman sobre los de atención (USGS, American Red Cross, United Way, 1990).
· A escala local, desde mediados de la década pasada, instituciones del área de atención de desastres, agrupadas en el CLE de Cali, están haciendo esfuerzos por mantener, pero también por superar, sus actividades centradas en la operación ante emergencias. Entre estos esfuerzos destacan cursos semestrales sobre prevención, dictados a líderes comunitarios (Velásquez, et al, 1994).
¿Y, las amenazas tecnológicas y ambientales?
En la sociedad moderna, urbana e industrial, las amenazas tecnológicas y el deterioro ambiental cobran cada vez mayor importancia. La ruptura de una presa en Italia, el escape de gases mortíferos en la India y en Chile, explosiones de alcantarillados saturados de gases derivados del petróleo en México, la explosión de una fábrica de armamento en Argentina, incendios de edificaciones en Brasil o en Bogotá, escapes de gases y explosiones en Cali, ..., la contaminación de los ríos, la polución del aire con consecuentes aumentos en los índices de enfermedades respiratorias, ..., son algunos de los ejemplos que ilustran la cotidianidad de las noticias en los medios de comunicación.
Acerca de las medidas preventivas y de mitigación afortunadamente se cuenta hoy en día con nuevos instrumentos: la legislación ambiental a escala nacional y entidades como el DAGMA, a escala local. Esta última está desarrollando el Plan de Gestión Ambiental del Municipio de Cali, del cual es esperable, que a la vez que pueda ser usuario de este Plan para la Mitigación de Riesgos, aporte nuevos conocimientos en el ámbito de sus competencias. El resultado será entonces, un Plan de mucho más alcance y resolución que el presente.
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